Arc-de-Seine : point d'étape

Lors d'une récente causerie, j'ai évoqué notre Intercommunalité Arc-de-Seine (Ville d'Avray, Chaville, Meudon, Issy les Moulineaux et Vanves), son évolution dans un cadre global, ses forces et faiblesses et tenté de répondre le mieux possible aux questions pertinentes posées.

Voici un petit résumé des idées de la soirée.

Tout d'abord, l'évolution générale. Je crois qu'il n'appartient pas nécessairement aux acteurs de l'intercommunalité d'aujourd'hui de se faire les chantres de l'intercommunalité telle qu'elle a été organisée par les lois successives et en particulier la loi Chevènement. Cependant, cette intercommunalité ou plus exactement cette intercommunalisation du pays réel est, à mon avis, remarquablement conçue sur le plan technique et elle a fait avancer les affaires. Elle a atteint une partie au moins des objectifs retenus : aujourd'hui, en effet, l'essentiel du territoire est maillé et une large partie de l'injustice fiscale entre communes et que l'absence de réforme fiscale pérennisait, gommée ou tout au moins palliée. Rappelons ici que certaines communes bénéficiaient, grâce à leur développement économique de ressources considérables et que d'autres n'en avaient quasiment aucune. Cette injustice pouvait trouver sa cause dans la politique de leurs municipalités à une certaine époque mais parfois aussi dûe à leur rôle dispendieux de capitale locale chargée en équipements collectifs ou à une situation géographique ou sociale difficilement réversible. Il est donc paradoxal de voir un ministre responsable des collectivités territoriales, Patrick Devedjian, s'ériger aujourd'hui en censeur d'un système qu'il a mis à profit en faveur de sa propre ville, Antony, dans les Hauts-de-Bièvre (92), en y faisant adhérer une riche commune ( Wissous) d'un département voisin. Mais la cohérence est, en politique, une vertu bien difficile à appliquer...

Pour autant, il y a aussi des défauts au système et mes auditeurs n'ont pas manqué de les débusquer. Les questions gênantes pourraient être ainsi résumées : Où se situe la place de la démocratie dans l'intercommunalité "Chevènement" ? Est-on en train d'affaiblir encore la proximité dans l'action urbaine quotidienne dont le citoyen a tant besoin et le sentiment d'identité qui en est le corollaire ? N' y -t-il pas un danger de dérive fiscale en accumulant les couches d'administration ? Et dans le même esprit mais cette fois-ci au plan politique, où se situe l'"échelon de trop" (Commune, Intercommunalité, Département, Région, Etat ?).

Sans, une fois de plus, être inconditionnel de la loi, on peut essayer d'en défendre certains aspects et surtout souligner, en transition, qu'il ne faut pas, comme trop souvent en France, tout attendre des textes. Il vaut bien mieux, c'est tout au moins mon avis, être pragmatique et il vaut mieux, dans l'intérêt du citoyen, bien appliquer des textes imparfaits que vouloir appliquer à la lettre des textes soi-disant parfaits mais qui peuvent avoir de redoutables conséquences.

L'intercommunalité ou plus exactement la mise en place d'un maillage d'EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, dont il existe trois principaux types plus ou moins "intégrés"), répond à des préoccupations principalement économiques, elle ne cherche pas à faire avancer la démocratie mais seulement à la respecter. Ainsi, le choix au deuxième degré des élus permet malheureusement dans certains cas de se passer d'opposition (ce n'est pas le cas en Arc-de-Seine, grâce à la diversité politique de l'agglomération et à un consensus préalable) et ne règle pas le problème des élus communaux non membres du Conseil Communautaire, en particulier celui des maire-adjoints. Le fonctionnement est nécessairement lourd, sujet le cas échéant aux frictions politiques et peu sensible aux "remontées" de la base, élue ou non. Mais il est possible de le faire vivre et dans l'ensemble, cela peut marcher si l'on en a vraiment envie, d'autant plus que le caractère technique des compétences communautaires limite par définition les débordements de la "politique" politicienne (Tout ce que font mon adversaire X et ses amis est nécessairement mauvais car il est lui-même intrinsèquement mauvais etc..)

Le problème de la proximité est lui aussi bien réel mais il n'est pas non plus irrémédiable. Qui imagine aujourd'hui que chaque arrondissement parisien devrait, au nom de l'autonomie, gérer individuellment l'enlèvement de ses immondices, l'entretien de sa voirie ou son "propre" réseau d'assainissement ? Une fois de plus il n'y a pas de martingale dans ce domaine et c'est, comme en entreprise, la qualité de la gestion qui prime. Cette qualité s'obtient par un consensus entre élus qui se respectent et se font confiance après avoir négocié les impératifs politiques, sociaux, économiques ou autres dont ils sont investis directement ou indirectement par leurs concitoyens. Une bonne organisation des services, la mise en place de relais communaux efficaces et le dialogue politique entre agglomération et communes doit permettre d'allier les avantages de la puissance et ceux de la proximité, mais c'est une exigence permanente qui ne sera pas satisfaite une fois pour toutes.

Il en va de même des appréhensions concernant l'addition fiscale : pas plus que dans le domaine communal, ce n'est l'existence de l'intercommunalité qui présente des risques. La loi a prévu une dotation supplémentaire de fonctionnement destinée à la mise en place de l'intercommunalité, afin d'éviter que les inévitables dépenses de démarrage : quartiers généraux adaptés de l'administration intercommunale pour les tâches transférées, investissement en ressources humaines de qualité, accompagnement des transferts de personnel entre communes et communauté, ne grèvent la fiscalité locale. Dans le cas d'Arc-de-Seine et au bout de trois ans de fonctionnement, seule la moitié environ de cette ressource additionnelle a été consommée et il n'est pas question de taxation additionnelle dans un proche avenir. Au contraire, de nombreux tarifs baissent et des besoins techniques supplémentaires sont satisfaits même s'il peut y avoir ponctuellement des habitudes à changer ou tel ou tel disfonctionnement.

Quant à l'échelon de trop, c'est un vaste problème. Je crois pour ma part qu'en Région Ile-de-France et particulièrement en petite couronne, c'est le problème qui est peut être mal posé. Il est clair que les intercommunalités sont là pour durer car elles rassemblent les vrais protagonistes de l'action de terrain. Mais elles pourraient à terme se fédérer voire se rassembler dans des ensembles plus vastes que le Syndicat des Coteaux et du Val de Seine préfigure peut-être un peu dans notre zone. Je crois à l'émergence progressive de "communautés urbaines-départements" comme Paris est une ville-département. Que penser en effet d'un "département" comme les Hauts-de-Seine qui compte davantage de conseillers généraux (45) que de maires (36) et où lesdits conseillers sont généralement soit les maires eux-mêmes, soit leurs dépendants politiques, soit leurs opposants directs ? Le problème du système français est d'avoir créé une organisation matricielle où la hiérarchisation se double d'une spécialisation. Dans ces conditions et alors que l'Etat s'étiole, personne n'est aujourd'hui vraiment en mesure d'organiser une politique sociale de développement et chacun tire à hue et à dia, comme on l'a vu récemment à propos des agences foncières ou du SDRIF.

Pour en revenir aux EPCI et à leur évolution, il me paraît  que trois grandes étapes se dessinent. L'étape de l'ouverture et de l'initiative, qui s'est ouverte pour nous, Arc-de-Seine, en 2001 et s'est concrétisée le 1er janvier 2003. L'étape de la construction et de la consolidation, au milieu de laquelle nous nous trouvons. L'étape, enfin, de la maturité et de l'équilibre qui nous ramène au sujet précédent.

Au cours de la première, un caractère essentiel de l'intercommunalité francilienne s'est affirmé : c'est l'entente personnelle et idéologique de ses initiateurs qui est fondamentale. En effet si, en province, la logique territoriale s'impose en général assez naturellement, il n'en va pas de même chez nous et elle est même parfois contredite par les organisations politiques, les maillages administratifs, la situation par rapport à la capitale ou les déséquilibres économiques. C'est ainsi qu'outre le désir affirmé de conserver une indépendance suffisante, les cinq maires d' Arc-de-Seine partagent certaines préoccupations sociales, la volonté d'avancer vigoureusement vers la création de pôles de technologie et d'emploi, d'intégrer largement les compétences communautaires et de donner une véritable personnalité à l'Arc que d'autres communes pourraient rejoindre.

L'étape de la consolidation est en cours, elle implique de maîtriser parfaitement les dialectiques financières complexes de l'intercommunalité et de convaincre l'ensemble des élus de la bonne logique qui préside à la construction communautaire. Le parallèle avec la constrcuction européenne est tentant mais, et me distinguant ici de mes quatres collègues de sensibilité UDF, j'estime que les cultures sont fongibles dans notre cas et pas dans celui de l'"Europe" et que cela change fondamentalement  les données du problème..Elle implique aussi de construire le projet de développement communautaire, de veiller au bon fonctionnement et à la bonne articulation de l'administration, de structurer la coopération avec nos nombreux partenaires (Communes, Département, Région, Etat). Bien sûr, ce n'est pas facile. Ainsi la construction de toute organisation nouvelle telle qu'une Maison de l'emploi recèle de nombreuses difficultés : ici aussi, le primat donné aux habitudes sur la gestion et aux aspects juridiques sur le sens du projet ne rendent pas les choses faciles, mais la volonté politique peut finir par triompher de l'inertie, des petites tricheries ou des incompréhensions.

L'étape du futur est encore imprécise, on l'a vu. Mais on en a déjà quelque idée. Tout d'abord la construction des EPCI, tout au moins les plus intégrées d'entre elles, paraît bien aujourd'hui irréversible. En effet, même s'il est incomplet et ne suffit en aucun cas à "animer" l'intercommunalité, le principe d'une répartition des ressources d'entreprises sur un bassin plus large est, on l'a vu, particulièrement solide parce qu'il est juste : on ne saurait imaginer que les communes, placées devant les mêmes exigences de leur population, pourraient indéfiniment y faire face avec des ressources d'un ordre de grandeur différent suivant qu'elles ont pu et/ou voulu se développer économiquement à une époque donnée. Par contre, il reste à trouver le "génie" propre de l'intercommunalité, lequel reste à rechercher dans l'alliance d'une volonté politique forte des élus, d'une vision sociale du développement et d'une intégration maximale des services. Ce sont précisément les réticences ou une prudence exagérée dans ces domaines que génèrent les risques, qu'ils soient d'ordre fiscal ou autre. Mais rien ne dit que le cadre juridique de la Loi doive rester figé et que de nouvelles évolutions comme la création de super communautés ne puissent être concevables. Encore faudrait-il que leur assise populaire soit garantie.

Au total, il y a sans doute bien des raisons d'être optimistes : si dans ce domaine comme dans d'autres la loi n'est qu'un cadre d'action qui ne remplace pas l'initiative individuelle ou collective, la  volonté politique de mener à bien la construction d'une nouvelle forme d'entité sociale existe et elle a déjà obtenu des résultats puisqu'une grande partie de notre cadre de vie est d'ores et déjà régulé en intercommunalité. Encore faut-il que ce ne soit pas là le prétexte d'un nouvel envahissement de la vie publique par la vision techno-médiatique qui fait tant de mal à la France d'aujourd'hui, en mal d'un vrai projet politique. Ce défi, c'est aux élus locaux d'y répondre et de mon point de vue, ils ont des chances d'y réussir.